Recomendaciones para el Programa General de Ordenamiento Territorial

La Ciudad de México vive una contradicción difícil: es una urbe que se inunda y, al mismo tiempo, se queda sin agua; que se hunde milímetro a milímetro mientras tiembla sobre el lecho de un antiguo lago. Frente a ese territorio en movimiento, un grupo de especialistas, autoridades y organizaciones civiles elaboró un conjunto de recomendaciones para que la planeación de la ciudad deje de reaccionar a los desastres y empiece a prevenirlos.

Este documento es la respuesta de la Comisión Técnica de Resiliencia Urbana y Territorial del Consejo de Resiliencia de la Ciudad de México a la consulta pública del Programa General de Ordenamiento Territorial (PGOT), publicada el 8 de julio de 2022 en la Gaceta Oficial No. 890 por el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva (IPDP). No es la opinión de una sola persona: recoge el trabajo conjunto de las tres comisiones técnicas del Consejo —Urbana y Territorial, Sísmica e Hídrica— y reúne a la academia, asociaciones profesionales, sector privado, gobierno y sociedad civil.

La apuesta de fondo es sencilla de enunciar y enorme de aplicar: que la gestión integral de riesgos (GIR) deje de ser un trámite aislado y se convierta en el criterio que ordena dónde y cómo se construye en toda la ciudad. Aquí está, en lenguaje ciudadano, lo que propone.

La recomendación no parte de cero: el marco jurídico ya obliga a incorporar el riesgo en la planeación. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) exige considerar los atlas de riesgos para definir los usos del suelo y realizar análisis de riesgo antes de autorizar construcciones. La Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) fija como meta que, en 2040, el 100% de los municipios del país cuenten con instrumentos de ordenamiento con componentes de GIR.

La Constitución de la Ciudad de México (Art. 16) va más lejos: manda determinar las áreas no urbanizables por vulnerabilidad ante fenómenos naturales, evitar la expansión sobre zonas de conservación, garantizar la recarga de los acuíferos y establecer medidas de prevención, mitigación y reubicación participativa de familias que habitan zonas de riesgo. Y la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil (LGIRPC) crea precisamente al Consejo de Resiliencia y lo faculta para emitir estas recomendaciones.

La Comisión sintetiza su propuesta en seis acciones prioritarias para el corto y mediano plazo:

La pieza central de la propuesta es el Área de Gestión Territorial (AGT) de Gestión Integral de Riesgos. La idea es que funcione como una zonificación primaria: un mapa base, vinculante, que marca las zonas donde es prioritario intervenir de manera preventiva para reducir el riesgo de desastres sobre las personas, la vivienda y la infraestructura.

El AGT se compone de polígonos diferenciados según cinco tipos de amenaza, que además interactúan entre sí:

A ello se suman medidas para cuidar la infiltración y la recarga natural del acuífero de la ZMVM, en sintonía con el Área de Gestión Territorial de Infiltración y Recarga que presenta la Comisión Técnica de Resiliencia Hídrica.

Objetivos del Área de Gestión Territorial

• Definir criterios para atender amenazas geodinámicas: fracturamiento, socavones por disolución o subsidencia, minas y procesos de remoción en masa.
• Prevenir la formación de nuevos asentamientos humanos en áreas donde las amenazas no son mitigables.
• Identificar con claridad cuáles amenazas no son mitigables en los asentamientos ya existentes.
• Construir una base de conocimiento y estrategias integrales para atender a la población afectada.
• Definir prioridades de dictaminación y reforzamiento estructural del parque habitacional más vulnerable.
• Orientar la inversión pública obtenida por captura de plusvalías con un sentido redistributivo y hacia la resiliencia.

Acciones generales

• Hacer visibles los polígonos en el territorio y en las comunidades: señalética, mapeo participativo con las Brigadas Comunitarias de Prevención de Riesgos y planes familiares de protección civil.
• Crear un Módulo en el Atlas de Riesgos con la cartografía y los estudios del AGT, con carácter vinculante para los usos del suelo de la zonificación secundaria.
• Revisar la delimitación del AGT cada cinco años o cuando surjan nuevos estudios relevantes.
• Implementar la figura de dictamen u opinión técnica para evaluar la viabilidad y las condiciones de mitigación de obras dentro del AGT, integrándola al trámite de Impacto Único Urbano, Ambiental y Social (NGOT 19).
• Establecer un mecanismo claro y unificado para recibir, verificar y sancionar denuncias.

Acciones por tipo de zona

Subsidencia, hundimiento y fracturamiento. Medidas de mitigación integral del subsuelo (geotecnia y obra pública) tanto en predios privados como en la vía pública; reubicación preventiva —con respeto a los derechos humanos y a las redes sociales de apoyo— de quienes habitan el área activa no mitigable de fracturas y socavones; y aplicación de la versión revisada de la NGOT 28.

Suelos minados. Mitigación integral del subsuelo donde existan minas y aplicación de la NGOT 28, atendiendo a la capacidad de carga y al costo de las medidas.

Movimientos de ladera. Medidas estructurales de mitigación, monitoreo permanente donde el riesgo sea mitigable, reubicación preventiva donde no lo sea, y aplicación de la NGOT 28 según el tipo de movimiento.

Vulnerabilidad sísmica estructural. Criterios para la renovación y el reforzamiento progresivo de la vivienda existente, destinando parte del Fondo de Ordenamiento Territorial a las viviendas de los deciles más bajos.

Inundaciones y flujos hídricos críticos. Conservación y restauración de cobertura vegetal y cauces con Soluciones Basadas en la Naturaleza en la cuenca alta; infraestructura verde y azul (pavimento permeable, humedales, pozos de infiltración, reservorios) ligada al espacio público; y límites específicos a la ocupación de cauces y su área de influencia.

Más allá del AGT, la Comisión propone principios que deberían aplicarse en todo el territorio de la CDMX:

• Financiar los proyectos estratégicos de resiliencia con la captura de plusvalías y la cesión onerosa de derechos de edificación ya prevista en el PGOT.
• Incorporar el Fondo de Ordenamiento Territorial al padrón de sujetos obligados, para transparentar y garantizar su uso en resiliencia.
• Coordinación permanente entre el Gobierno de la Ciudad, las Alcaldías y la SGIRPC para estudios, dictámenes y monitoreo del subsuelo.
• Facilidades administrativas y financieras para la dictaminación, renovación y reforzamiento estructural de edificaciones e infraestructura crítica.
• Integrar al Atlas de Riesgos los estudios de las instituciones de educación superior, con estándares internacionales de datos abiertos.
• Aseguramiento masivo de vivienda social y popular, y acuerdos con la industria aseguradora para coberturas adecuadas a la exposición de la ciudad.
• Obligar a que toda dictaminación de factibilidad y congruencia se fundamente en criterios de riesgo y resiliencia del Atlas.
• Proteger y monitorear la vegetación arbórea como acción prioritaria de resiliencia: regula la isla de calor, la infiltración y el escurrimiento.
• Crear un expediente único, público y transparente (vía código QR o similar) de cada factibilidad, cambio de uso de suelo, ampliación o construcción nueva.
• Certificar a Responsables Oficiales de Protección Civil especializados en ciencias de la tierra, geotecnia e interacción suelo-estructura.

La Sección V presenta la redacción revisada de la Norma General de Ordenamiento Territorial 28, “Manejo de construcciones en zonas clasificadas como riesgosas”, aplicable en suelo urbano y rural. Estos son sus puntos clave:

Para que todo esto funcione en conjunto, la Comisión señala qué normas deben revisarse:

• Reglamento de la LGIRPC: ajustar los capítulos sobre certificación, dictámenes y opiniones técnicas, y autorización de estudios de impacto urbano, para crear la figura del dictamen del AGT y certificar a los nuevos perfiles técnicos.
• NGOT 24 (vivienda adecuada e incluyente): definir cómo accede a la vivienda la población reubicada de manera preventiva, considerándola prioritaria.
• NGOT 15 (zonas federales y derechos de vía) y NGOT 21 (conservación de barrancas): armonizar los límites de ocupación de cauces según la respuesta hidrológica de las cuencas.
• NGOT 31 (Áreas de Gestión Estratégicas): añadir la condición de amenaza, exposición y vulnerabilidad como variable a considerar.
• NGOT 38 (Estudio de Impacto Territorial): incorporar medidas para mitigar también las externalidades de riesgo, no solo las urbanísticas y ambientales.

La Comisión cierra con una tabla que resume, para cada amenaza, en qué instrumentos de planeación entra, qué autoridades deben coordinarse y qué Normas Generales de Ordenamiento Territorial le aplican.

Desliza la tabla horizontalmente para ver todas las columnas. ISC: Comité de Instalaciones Subterráneas · SOBSE: Secretaría de Obras y Servicios · SEDEMA: Secretaría del Medio Ambiente · SACMEX: Sistema de Aguas de la Ciudad de México · CONAGUA: Comisión Nacional del Agua.

Gestión Integral de Riesgos (GIR)

Proceso de planeación y toma de decisiones que, partiendo del conocimiento de los riesgos, busca prevenirlos, reducirlos y controlarlos de forma permanente.

Área de Gestión Territorial (AGT)

Herramienta para orientar políticas territoriales prioritarias y servir de base a la zonificación secundaria de las Alcaldías.

Atlas de Riesgos

Sistema integral de información sobre daños y pérdidas esperados, según la interacción entre peligros, vulnerabilidad y exposición.

Subsidencia / Hundimiento

Descenso de la superficie del terreno; en la CDMX se asocia, sobre todo, a la extracción de agua del subsuelo arcilloso.

Fracturamiento

Proceso geodinámico de los suelos lacustres que, por la pérdida de presión de poro y la consolidación, genera grietas y deformaciones diferenciales.

Suelos minados

Áreas con oquedades bajo el nivel del suelo, ligadas a la extracción de materiales pétreos.

Resiliencia

Capacidad de personas, comunidades y sistemas para resistir, adaptarse y recuperarse del impacto de un fenómeno perturbador, saliendo fortalecidos.

NGOT / PGOT / POTAs

Norma General de Ordenamiento Territorial · Programa General de Ordenamiento Territorial · Programas de Ordenamiento Territorial de las Alcaldías.

Esta entrada resume el documento “Recomendaciones para el Programa General de Ordenamiento Territorial” de la Comisión Técnica de Resiliencia Urbana y Territorial del Consejo de Resiliencia de la Ciudad de México, elaborado en el marco de la consulta pública del PGOT (Gaceta Oficial No. 890, 8 de julio de 2022).